文:本站原创 — 2018-6-1 14:30:02

当我们在说集体林保护的时候在说什么

为什么要保护集体林?

集体林指是归于集体所有的林地和林木。在长江中上游涉及的流域中重庆、云南、贵州、四川、甘肃、西藏、青海六省一市,集体林平均占到其总森林面积的52%。

集体林即是长江上游生态屏障的重要组成部分,是多种珍稀动植物栖息地,也是多个民族包括藏族、羌族、回族、彝族、汉族的传统生活区域,生态功能和传统生活区域高度重叠。

长江上游各省集体林面积及占比(数据来源:国家第八次森林资源清查)

集体林是村民所有的财产,是他们的重要经济来源之一,但长江中上游又有着重要的生态保护任务,保护和发展是集体林保护中最基本最常见的矛盾,诸如砍伐薪柴破坏植被,放牧污染水源等。如何平衡社区追求利益与维持生态功能的矛盾,在村民保护好集体林的同时又能保证收益,是一个关键问题。

集体林是长江上游生态功能保障的重要一部分,国家也拿了一大笔钱来支持集体林保护工作。2013年《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》颁布后,每年中央集体公益林财政补贴达到约149亿元。政府通过补偿社区损失机会成本,促进社区的积极经营与保护。

山水在集体林保护中关心什么问题?

集体林保护是个复杂问题,涉及到村民实际利益,生态功能保护,生态林补偿成效等等一系列问题。看问题的角度不同,就会导致目标和手段有极大的差异性。从山水西南社区保护地团队来看,我们关注以下两个问题:

如何让国家的钱在集体林保护上发挥更好的效果。全国生态补偿资金每年达到149亿的资金,补偿村民部分损失的机会成本,这些钱有没有达到花钱的目标,社区是不是理解这笔钱的用意,基层政府和社区的执行是不是有助于目标实现。

如何让社区有动力同时做好保护与发展。政府提供生态公益林补偿村民损失的机会成本,但15元/亩的标准不能完全补偿村民丧失的机会成本,加上长江上游的集体林兼具生态功能,开发限制多,产值低。在兼顾生态保护和社区经济发展的两难目标中,社区经营能力不足,收益不够,社区没有足够的动力开展保护。

山水在集体林保护中做了哪些实践?

所以社区保护地团队从这两个问题出发,通过三个工作区域实践如何促进更多的社区做好集体林保护。包括第一和基层政府的合作,探索如何让国家补偿的钱在基层实施时发挥更好的效果;第二从社区上来说,陪伴社区做好保护,同时实验社区如何合理利用资源并提高收益;第三在陪伴过程中注重提高当地人员的能力,尊重他们作为经营的主体。

即使从如何用好钱并让社区有动力做好保护与发展两个点来说,面临的具体问题也千差万别,山水在四川和甘肃的选了三个实践点来探索解决问题的可行办法。

  山水项目分部图   制图:汪晖

1.四川阿坝州理县

理县位于四川省西部,面积4318平方公里,是藏族羌族自治区,属长江流域岷江水系,一级支流杂谷脑河由西北流向东南,横贯全境。理县是川西北高山峡谷水源涵养林区之一,是成都平原的重要生态屏障。而理县是属于干旱河谷地貌,植被破坏严重且恢复难。

理县干旱河谷地貌    摄影:般若

2013理县林业用地面积共361万亩,其中集体与个人111.35万亩,占全县林地面积的30.9%。

理县过去由于商业性采伐、过度放牧和毁林开荒等活动影响,森林资源受严重破坏。天保工程二期(2011-2020)开始后,理县开始推行董事会经营管理制度,促进社区参与资源保护,对岷江上游干旱河谷脆弱的生态恢复和水源林保护是一个积极的实践。

理县林权分布图   制图:程淑玲

  • 山水的行动

我们选择在理县熊耳村开展集体林可持续经营实践试点,推动村民参与完善董事会经营管理制度,协助社区,推动社区保护与发展双赢。这对于理县干旱河谷高半山区其他50多个面临类似情况的村庄都具有借鉴意义。

  • 董事会经营管理制度完善和参与式村级森林经营规划

在经过与理县林业局/熊耳村的四年多的三方合作后,我们完善熊耳试点董事会管理制度,优化选举退出机制。通过参与式完成熊耳完成村级森林经营规划,明确保护行动与集体经济发展计划,提高社区参与感与认同感。通过能力培训提高社区精英能力,推动精英与村民之间的互动平衡。我们的工作取得了一些成效,包括 熊耳在理县集体林保护成效评估从2012年77分提高到2016年的92.4分。发展的集体产业养蜂及藏香猪等产值约60万元,生态产业发展初见成效,村民保护意识提高80%以上。

熊耳村2017-2021年森林经营规划图   制图:汪晖

理县林业局开展全县集体林董事会管理培训,推动理县林业局推广奖惩制度,提高理县88个董事会的管理成效。理县董事会经营管理制度在阿坝州其他12个县推广。

理县集体林经营董事会考核优良数变化表   制表:程淑玲

2.四川绵阳市平武县

平武县处于绵阳北部,位于四川盆地西北部,长江的二级支流涪江的上游地区。平武县是中国野生大熊猫最多的一个县,有熊猫335只,也是大熊猫栖息地面积最大的县,达366万亩。平武县有五个大熊猫保护区,但只覆盖了50.5%的大熊猫栖息地面积和50.4%的大熊猫种群数量。还有一半的大熊猫种群分布在保护区外的国有林和集体林里。

平武县林业用地面积714万亩,占幅员面积的77%,其中县集体公益林面积156万亩,并被进一步划分为乡有林、村有林、社有林及个人所有林,涉及农户3.5万人,林权复杂,公益林补偿资金下发难。

社区所有的集体林与社区生产生活直接相关,又是熊猫栖息地的保护空缺地带,如何引导社区参与保护显得尤为重要。     

平武县林权分布    制图:程淑玲

  • 山水的行动

通过在关坝村实践,推动建立保护小区试点,以社区为主体对集体公益林进行精细化管理,同时搭建平台整合不同林权所有者的资源、引入社会资本参与;通过与平武县林业局共同推动保护小区建设,同时组织培训学习,在平武县推广保护小区模式

  • 关坝自然保护小区

关坝自然保护小区最重要的是搁置复杂的林地权属争议,政府将集体林权属授予社区,进行托管和共管,形成保护小区模式;社区参与式讨论保护小区管理计划,形成清晰的目标和落地的计划,包括针对威胁的对策、巡护、监测、河流冷水鱼恢复等。协助社区发展生态产业,包括养蜂及冷水鱼,提高社区自然资产价值。形成较完善的社区保护制度,理清村委会/合作社/保护小区等管理机构的关系,提高了社区自治水平。关坝保护小区成为四川省第一个官方认可的社区保护地,实践列入四川省委“生态文明改革和林业深化改革”试点清单;直接贡献四川省保护小区管理办法和实施指南的编制工作。

关坝村是山水西南社区保护地团队坚持最久的一个实践点之一,经过10年的保护行动,监测发现熊猫活动痕迹增多,且活动范围扩大,其伴生动物也受益。原生鱼恢复到正常水平的60%。

关坝保护小区熊猫点位变化图  制图:汪晖

3.甘肃白水江保护区

甘肃白水江国家级自然保护区位于长江上游白龙江流域,地处四川省和甘肃省的交界处,是我国三个国家林业局直属的大熊猫保护区之一,是岷山山系最大的大熊猫保护区,是第四次大熊猫调查统计中有野生大熊猫数量最多的保护区。

白水江保护区幅员面积2756985亩,区内含有70个行政村,327个自然村31984人。保护区内90%以上为农业人口,人口大多居住在河谷或低山缓坡带,耕地少,对林业依赖度强。保护区内集体林总面积为133.47万亩,占总面积的46.68%。保护区内含有社区多,集体林面积占比大。自2013起年集体公益林补偿资金增长为每亩15元,据此,白水江保护区内社区共可获得补偿资金1268.7万元,平均每村18万元/年。          

白水江保护区林权分布    制图:程淑玲

 

白水江保护区在实践以社区为主体的集体林保护模式中,缺乏管理经验,制度还不完善如何提高社区收益又推动集体林保护是一个难题

  • 山水的行动

通过选择白水江保护区内两个不同的社区李子坝/关口开展集体公益林管护试点,优化保护区管理实施细则,制定考核办法和奖惩机制,使集体公益林补偿资金与保护成效建立联系;优化社区内保护行动方案,支持社区发展,增强社区保护积极性;通过开展全区管护培训,提高基层保护站和行政村集体林管理组织的履职能力。

  • 专业保护加全民管护的集体林管理模式

李子坝熊猫活动点位变化图   制图:何礼文

山水与白水江自然保护区合作,基于文县李子坝村和关口村的实践完善形成《甘肃白水江国家级自然保护区管理局天保工程(二期)集体所有国家级公益林管护实施细则》《集体所有国家级公益林管护考核办法》等,在白水江保护区内全部70个村推广,增进了845,800亩集体公益林的保护成效。白水江保护区2017年确定 “年终考核不称职的扣发下年度10%的管护费,由保护站奖给本辖区森林资源管护工作成效突出的村委”,第一次明确了集体公益林管护的奖惩机制;在李子坝社区,通过10年的合作与积极保护,熊猫活动痕迹增多,活动范围扩大,当地特有种文县疣螈及冷水鱼也得到恢复。 2016年4月,白水江保护区向国家林业局保护司提交了基于社区的集体公益林管护模式和经验总结。

我们积累了什么经验?

1.国家生态公益林补偿政策落地需要结合实际情况

生态公益林补偿政策主要规定补偿下发到农户,补偿林农丧失的机会成本。但政策落实到地方后,因为具体情况及历史情况造成的差异,国家生态公益林补偿政策的落地面临很多困难,所以需要根据实际情况细化,提高执行成效。

理县采取集体林董事会经营管理制度,由村委会下成立的董事会统筹公益林补偿的使用,采用均股不均山,分利不分林的方式下发公益林补偿资金,提高了对董事会的监督管理能能力,配套监督评估奖惩制度,使得补偿基于成效,真正发挥了生态公益林补偿的效用,提高了集体林保护成效。

平武关坝因为历史原因造成林权复杂,公益林补偿下发面临诸多困难,关坝村通过成立保护小区的模式,搁置争议,整合多方资源用于社区资源保护,为在林权复杂区域的集体林保护及公益林补偿资金使用探索了一种方式。

关坝成立自然保护小区    摄影:郭思宇

白水江保护区是典型的保护区内分布大量社区,因为保护区的特殊原因,集体林权改革也未分发到户。通过建立专业保护加全民保护的模式,提高社区参与集体林保护的能力,提高公益林补偿资金使用的成效。

2.集体林管理中社区是主人

集体林的保护以社区为主,尊重社区原本的文化和组织结构,在此基础上推动社区对集体林保护达成共识,形成有针对性的保护计划,支持社区形成制度化的管理办法,协助他们有效执行。总之保护要需要基于社区的实际情况,激发社区的主动性。

白水江保护区关口村及理县熊耳村的巡护队员    摄影:邹涛

3.保护与发展兼顾,促进社区资源综合利用

生态公益林补偿未能完全补偿村民丧失的机会成本,村民的保护积极性较低,加之四川、甘肃两地的集体林产值普遍偏低,加剧了集体林保护与社区发展之间的矛盾。需要综合开发集体林资源,提高集体林的产值,提高社区居民收入,激励当地的积极性,平衡保护与发展。

社区产业发展   摄影:王吉平 程淑玲 李芯锐  

4.配套培训提高基层人员能力

从三个区域的实践经验来说,机制细化并配套评估监督机制是关键的一步。但在机制设定的同时,需要对基层工作人员及社区村民提供培训,提高对集体林保护和生态公益林补偿的认识,提升基层工作人员和村会负责人的能力,才能让集体林保护的工作可持续。

 山水组织的的能力培训   摄影:程淑玲

 

本文由社区保护地团队(冯杰 程淑玲 李梦姣 刘锡婷 李良衡)讨论完成,程淑玲编辑

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西南山地

集体林是长江上游生态屏障的重要组成部分、珍稀动植物栖息地和多个民族的传统生活区域。山水关注于如何让国家的钱发挥更好的效果以及如何让社区有动力的同时做好保护与发展,选取了三个工作区域进行实践并积累经验。

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